Aos 45 anos, o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares parece perder cada vez mais legitimidade em meio à falta de consenso dos países signatários em aplica-lo
Em 1 de julho de 1968, após anos de intensas negociações, Estados Unidos e União Soviética deixaram em segundo plano diferenças políticas e ideológicas para assinar um dos acordos internacionais mais relevantes do mundo. Naquele dia, foi oficializado o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP), que entrou em vigor em 1970. Esse é o único tratado multilateral vinculativo para o desarmamento nuclear assinado pelos cinco países declaradamente possuidores de armas nucleares (China, EUA, França, Reino Unido e Rússia).
Ao ratificarem o TNP, que atualmente reúne 191 países, os Estados sem armas nucleares firmaram um compromisso de não obter essas armas. Por outro lado, os países detentores de arsenais nucleares concordaram em não transferir a tecnologia, e em adotar “negociações em boa fé” para se desarmarem no futuro. O uso da energia nuclear para fins pacíficos foi permitido a todos os países, desde que monitorado pela Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA).
O TNP também definiu a realização de uma conferência de revisão do acordo a cada cinco anos. Desde 1995, quando a duração do tratado foi estendida por tempo indeterminado, as críticas sobre a legitimidade do acordo têm crescido, em especial devido à falta de implementação dos elementos de desarmamento previstos no texto. Em 2015, o TNP pode ter atingido o seu ponto mais baixo após a conferência de revisão terminar, em 22 de maio, sem consenso sobre o texto final.
Na sede na ONU, em Nova York, os representantes dos países signatários do TNP, não conseguiram chegar a um acrodo sobre a criação de uma zona livre de armas nucleares no Oriente Médio, algo que ja havia sido definido na conferência de 1995. Canadá, EUA e Reino Unido, se opuseram á proposta, que previa uma conferência sobre o tema em março de 2016. Ou seja, o desarmamento, um dos pilares do tratado, se tornou motivo de discórdia entre os países signatários do TNP.
A resistência das potencias nucleares em adotar medidas práticas para eliminar seus arsenais, tem causado desconforto nos demais participantes do acordo e enfraquecido um compromisso histórico. China, EUA, França, Reino Unido e Rússia, não estão dispostos a abrir mão de suas armas nucleares em um futuro próximo, mas defendem que a não proliferação é a faceta mais importante do TNP, Esse comportamento provoca uma grande crise de legitimidade no acordo, conforme argumenta Daniel H. Jayner: " Um regime de não-proliferação que permite a certos Estados continuar fabricando, produzindo e acumulando armas de destruição em massa inevitavelmente possui falta de legitimidade moral."
Neste cenário, quais são os problemas do TNP? Quais as diferenças de interpretação do tratado pelos seus signatários? Quais as principais críticas? O TNP falhou? Há alguma expectativa real de desarmamento? Antes de abordar essas questões entretanto, é importante entender as origens do acordo e suas determinações.
As Origens do TNP
O Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares é considerado um marco entre os tratados internacionais. O acordo é baseado em três pilares: evitar a proliferação de armas nucleares, promover a cooperação para o uso pacífico da energia nuclear, e eliminar o arsenal global de armas nucleares (desarmamento).
O TNP definiu como Estados portadores de armas nucleares aqueles que desenvolveram e explodiram armas nucleares ou outro explosivo nuclear antes de 1 de janeiro de 1967. Por isso China, EUA, França, Reino Unido e a Rússia (antiga União Soviética) integram esse grupo, que é o mesmo com poder de veto no Conselho de Segurança da ONU. Coreia do Norte, Índia, Israel e Paquistão desenvolveram armas nucleares após esse período, e não integram o acordo.
Nos anos 1960, começou a surgir um consenso entre as potências nucleares de que, sem mecanismos de controle, o mundo poderia ter entre 20 e 25 países com armas nucleares. O impacto deste cenário em uma guerra mundial nuclear seria catastrófico.
Em um discurso na Assembleia Geral da ONU de 1961, John F. Kennedy, então presidente dos EUA, afirmou: “Devemos abolir essas armas [nucleares], antes que elas nos destruam.”Entretanto, um acordo de não-proliferação e de desarmamento global demorou a tomar forma.
Conforme destacam Gro Nystuen, professora da Universidade de Oslo (Noruega), e Torbjørn Graff Hugo, especialista do Instituto de Direito Internacional e Política, desde o princípio os EUA foram irredutíveis em não alterar seus acordos prévios com a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) sobre o compartilhamento de armas nucleares com os membros da aliança militar. O país tentou oficializar essa posição no TNP, mas foi vetado pela União Soviética. Não houve avanços até junho de 1966, quando o então presidente dos EUA Lyndon B. Johnson aceitou não dar acesso físico a armas nucleares a países sem esses equipamentos. Em troca a União Soviética concordou informalmente em permitir a manutenção dos planos norte-americanos de transferência de armas nucleares para países da OTAN.
O que diz o Tratado
O TNP possui 11 artigos, mas os mais relevantes (e controversos) são: I, II, V e VI. O Artigo I define que os Estados signatários com armas nucleares não devem transferir/vender essa tecnologia a nenhum país sem arma nuclear, seja de forma direta ou indireta. As potências nucleares também estão vetadas de “auxiliar, encorajar ou induzir” qualquer Estado sem essas armas a produzi-las ou adquiri-las. Por outro lado, o Artigo II define que os países sem armas nucleares não podem receber nenhuma transferência das mesmas de “nenhum” Estado, direta ou indiretamente. Também está vetado produzir ou adquirir armas nucleares, ou buscar assistência para fabrica-las.
O Artigo V libera o uso de energia nuclear de forma pacífica, desde que sob observação internacional. Enquanto o Artigo VI, o mais polêmico, define que os signatários devem “buscar negociações em boa fé para medidas efetivas em relação ao término da corrida de armas nucleares em uma data próxima e para o desarmamento nuclear, além de um tratado sobre o geral e completo desarmamento sob o estrito e efetivo controle internacional”
Controvérsias sobre o artigo I e II
Os Artigos I e II, apontam Nystuen e Hugo, sofrem com a falta de definição clara do termo “armas nucleares”. Essa lacuna de significado permitiu aos EUA interpretar como armas nucleares apenas as ogivas e não os sistemas de entrega destas armas, por exemplo. Logo, o país pôde vender ao Reino Unido mísseis “equipados com tudo, exceto as ogivas”.
Debate-se ainda o sentido da palavra “fabricar” nestes artigos. Antes de as ogivas serem fisicamente criadas, é necessária toda uma cadeia de eventos que inclui planejamento, pesquisa, exploração de urânio, entre outras coisas. Logo, em qual estágio uma atividade deve ser considerada fabricação? Segundo Daniel H. Joyner, a Convenção de Viena sobre a Lei dos Tratados define o significado de fabricação como “a construção física de um aparelho explosivo nuclear” ou a construção “de componentes de um aparelho nuclear”. Logo, o NPT não proibiria a pesquisa e o desenvolvimento de atividades que poderiam ser usadas para fabricar aparelhos nucleares. Por outro lado, William Foster, ex-diretor da Agência de Controle de Armas e Desarmamento dos EUA, entendia que bastava haver fatos indicando a intenção de um Estado em adquirir armas nucleares para que houvesse desrespeito ao artigo.
Como interpretar o artigo VI?
O Artigo VI é o mais contencioso do TNP. Os Estados sem armas nucleares defendem fortemente que o texto contém obrigações legais de desarmamento, fazendo parte da “barganha” por terem desistido de desenvolver armas nucleares. Essa é uma interpretação semelhante à fornecida pela Corte International de Justiça em 1996. Por outro lado, o argumento principal dos Estados nucleares é que tratados separados deveriam definir os aspectos do desarmamento. Desta forma, eles buscam marginalizar o desarmamento e focar nos aspectos de não-proliferação do tratado, que não os afetam diretamente.
A linguagem do artigo abre espaço para interpretações conflitantes sobre a obrigação das potências nucleares em “buscar negociações em boa fé” para atingir o desarmamento “em um futuro próximo”. Nas conferências preparatórias e de revisão do TNP entre 2000 e 2008, os EUA e o Reino Unido reiteraram o comprometimento com o desarmamento, usando a pequena redução dos seus arsenais como exemplo de respeito ao artigo. Mas esses países se recusam a discutir, por exemplo, se o artigo é válido para ações relacionadas à manutenção e à renovação de arsenais existentes.
Entretanto, em 2000 e 2010, as conferências de revisão concordaram que o Artigo VI era um “inequívoco” compromisso para atingir a total eliminação dos arsenais nucleares dos países signatários. Os Estados não nucleares são claros: querem políticas concretas para o desarmamento e consideram a modernização de arsenais uma violação ao tratado.
O que as potências nucleares tem feito
Em um discurso em Praga, na República Tcheca, em 2009, Barack Obama declarou: “Hoje, afirmo claramente e com convicção o comprometimento dos EUA em buscar a paz e a segurança do mundo sem armas nucleares.” O discurso foi decisivo para que o presidente dos EUA ganhasse o prêmio Nobel da Paz naquele ano. Mesmo que Obama tenha reforçado em sua fala que o desarmamento seria um processo longo, suas ações práticas sobre o tema estão longe de contribuir para o desarmamento nuclear. Contudo, ele não é o único líder de um país nuclear a agir desta forma.
Conforme Hans M. Kristensen, diretor do Projeto de Informação Nuclear da Federação de Cientistas Americanos, quase 50 anos após o início das negociações para o TNP, todos as potências nucleares estão atualmente “ocupadas modernizando seus arsenais e continuando a afirmar a importância destas armas”. Logo, um dos pilares do tratado tem falhado desde a entrada do TNP em vigor. E não há sinais de mudança, uma vez que os países com armas nucleares não estão dispostos a elimina-las.
Segundo Kristensen, uma dinâmica corrida nuclear tecnológica está “em pleno vapor e deve aumentar na próxima década”, incluindo programas de modernização ou novos programas em todos os nove estados nucleares. Neste cenário, há mais de 10 mil ogivas nucleares ativas no mundo, e 17 mil entre ativas e “aposentadas”.
Em sua própria estratégia nuclear, os EUA reafirmam estarem comprometidos em manter “uma dissuasão credível, capaz de convencer qualquer adversário em potencial” que os benefícios de um ataque ao país ou a seus aliados são “superados largamente” pelas “consequências adversas” deste ataque. Os EUA tem desenvolvido novos sistemas de entrega de armas nucleares, programas que aumentam a vida util de seu arsenal, além de modernizações de todos os seus tipos de ogivas e plantas de produção de armas nucleares. Um exemplo é o investimento de U$8 bilhões na modernização de mísseis balísticos intercontinentais para que tenham vida útil até 2030. O país também desenvolve novas armas, como bombas gravitacionais teleguiadas mais precisas.
Um estudo do James Martin Centro de Estudos Sobre Não-Proliferação, a maior ONG de pesquisa sobre armas de destruição em massa do mundo, indica que os EUA mantêm um “robusto arsenal nuclear” com o qual planejam gastar nos próximos 30 anos aproximadamente $1 trilhão em manutenção, compra de sistemas de substituição, e atualização de bombas nucleares existentes e ogivas.
A França também está em estágio final de uma vasta modernização de seu arsenal para viabiliza-lo até 2050. O Reino Unido reduziu suas armas, mas vai substituir parte de seus navios nucleares até a metade da década de 2020. Em 2010, os dois países assinaram um pacto de 50 anos para cooperar na manutenção de suas arsenais nucleares. A China também está concluindo um plano de modernização de duas décadas para atualizar suas forças nucleares, incluindo novos sistemas de entrega.
A Rússia tem conduzido uma modernização nuclear significante, para baratear a manutenção do arsenal. O país deve ter sistemas de operação novos dentro de uma década, mas já realizou atualizações nos seus aviões de bombardeio como o Tu-160 Blackjack. Além disso, o presidente Vladmir Putin prometeu, em 2012, a produção de mais de 400 mísseis balísticos terrestres e marítimos para 2020.
Com tamanhos esforços das potências nucleares para modernizar e prolongar a vida útil de seus arsenais por tempo indeterminado, o TNP tem perdido legitimidade moral. Como afirma Nina Tannenwald, diretora do programa de Relações Internacionais da Universidade de Brown (EUA), o TNP sofre com um problema constante de justiça. O regime que deveria ter sido de transformação para um mundo desarmado, acabou virando um regime de manutenção do status quo, causando profunda insatisfação nos Estados sem armas nucleares. Neste sentido, um tratado que era inerente e intencionalmente discriminatório passou a ser também contraditório moralmente.
O TNP falhou?
Desde sua origem, o TNP foi baseado na desigualdade e na manutenção dos privilégios das potências nucleares. Contudo, ao longo das décadas, essa disparidade se distorceu ainda mais. Conforme Joyner argumenta, a proibição de desenvolver e fabricar armas nucleares, na prática, não se aplica aos cinco países que já as possuem. Por outro lado, estes mesmos Estados continuam a exigir a não-proliferação por meio de mecanismos de controle como a AIEA. Entretanto, se recusam a criar um órgão semelhante para controlar o desarmamento.
As tensões causadas por esse posicionamento têm se aprofundado desde 1995, quando os signatários especificaram pela primeira vez que o objetivo do TNP era eliminar todas as armas nucleares, e não apenas “negociar em boa fé”. Na conferência de revisão de 2005, por exemplo, os EUA e outras potências nucleares se recusaram a assumir a obrigação de adotar os chamados “treze passos” para o desarmamento, com os quais haviam concordado em 2000.
Sendo assim, avaliar a eficácia do tratado de forma unitária é desaconselhável. Seria difícil negar que o TNP desempenhou (e continua a desempenhar) um papel extremamente relevante em evitar a proliferação de armas nucleares. O ex-diplomata russo Roland Timerbaev considera que o acordo evitou um cenário no qual até 40 países teriam armas nucleares. Neste sentido, o TNP pode ser considerado um sucesso, ainda que Índia, Israel, Paquistão (que nunca ascenderam ao tratado) e Coreia do Norte (que se retirou do acordo) tenham desenvolvido armas nucleares.
Por outro lado, a extensiva resistência das potências nucleares em definir um período claro para o desarmamento total, enquanto seguem modernizando seus arsenais e desenvolvendo novas armas, configura uma violação do Artigo VI. Com isso, o tratado perde cada vez mais legitimidade moral. Conforme destaca J. Bryan Hehir, professor na Universidade de Harvard (EUA), citando um pronunciamento da Comissão de Canberra Para a Eliminação de Armas Nucleares, os países não nucleares consideram altamente discriminatória uma situação na qual “um punhado de Estados possuem armas nucleares e insistem que elas fornecem benefício de segurança únicos, e ainda assim reservam apenas a si mesmos o direito de possuí-las”.
Ainda que EUA, Rússia e Reino Unido tenham reduzido seus arsenais, não há um compromisso oficial de eliminação total destas armas por parte de nenhuma das potências nucleares. Mesmo que os acordos START e New START entre Rússia e EUA sejam úteis à redução de armamentos, eles são modestos e primeiramente focados em aumentar a confiança entre os dois países. Além disso, é certamente contraditório que após a ratificação do New START, Barack Obama tenha assumido um investimento de $80 bilhões na próxima década para modernizar o arsenal nuclear dos EUA.
É possível argumentar que o TNP falhou em realizar o desarmamento nuclear total, uma vez que as potências nucleares continuam a ignorar seu comprometimento com o Artigo VI. O fato de as únicas proibições do tratado serem relacionadas à proliferação, além da postura irredutível dos Estados nucleares, indica que o TNP é essencialmente um acordo de não-proliferação com a ambição maior de congelar o status quo das potências nucleares, conforme defendem Nystuen e Hugo. Apesar das manifestações de Obama em favor do desarmamento, não existe comprometimento real com o tema. Logo, o TNP pode apenas ser totalmente defendido moralmente quando os esforços para o desarmamento por parte de potências nucleares forem reais. Até que isso ocorra, entretanto, o TNP pode ter perdido sua legitimidade de forma irreversível.
Por: Gabriel Bonis
Mestre em Relações Internacionais pela Queen Mary, Universidade de Londres e jornalista. Especialista em migração forçada, direitos humanos e segurança internacional, para Carta Capital
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