ZOPACAS 40 anos: Brasil e o desafio de transformar liderança diplomática em segurança estratégica no Atlântico Sul

Quatro décadas depois de sua criação, a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul ganha novo impulso sob a presidência brasileira. Estratégia aprovada no Rio de Janeiro amplia a agenda para defesa, segurança marítima e proteção de infraestruturas críticas, mas sua efetividade dependerá da capacidade dos países-membros de converter compromissos políticos em iniciativas permanentes.

O Atlântico Sul ocupa uma posição que ultrapassa sua dimensão geográfica. É uma via essencial para o comércio internacional, abriga importantes recursos naturais, conecta economias de dois continentes e concentra infraestruturas indispensáveis ao funcionamento de sociedades cada vez mais dependentes da circulação de dados, energia e mercadorias. Cabos submarinos, portos, instalações offshore, rotas comerciais e áreas de exploração de recursos marinhos compõem uma rede de interesses estratégicos cuja proteção exige mais do que iniciativas isoladas de cada país.

É nesse contexto que a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) chega aos 40 anos. Criada em 27 de outubro de 1986, por iniciativa brasileira e por meio da Resolução 41/11 da Assembleia Geral das Nações Unidas, a organização reúne 24 países da América do Sul e da costa ocidental africana. Sua concepção nasceu no ambiente internacional marcado pela Guerra Fria, pela disputa entre grandes potências e pela preocupação dos países da região em preservar o Atlântico Sul como espaço de paz, cooperação e desenvolvimento, afastado da lógica de confrontação militar que caracterizava outros ambientes estratégicos.

A iniciativa também refletia uma preocupação particularmente relevante para os países do hemisfério sul: impedir que a região se transformasse em palco de rivalidades externas, corrida armamentista ou instalação de estruturas militares capazes de comprometer sua autonomia política. A resolução que estabeleceu a ZOPACAS reforçou a necessidade de preservar a região como zona livre de armas nucleares e de outras armas de destruição em massa, ao mesmo tempo em que estimulava a cooperação econômica, científica, ambiental e política entre seus integrantes.

Quatro décadas depois, o cenário internacional é profundamente diferente, mas a preocupação que deu origem ao mecanismo permanece atual. A competição entre potências voltou a ocupar posição central na agenda internacional, enquanto a segurança marítima passou a envolver ameaças que não se limitam à presença de forças navais convencionais. Ações de espionagem, pesca ilegal, tráfico internacional, sabotagem, ameaças cibernéticas e riscos às infraestruturas submarinas ampliaram a complexidade da proteção dos espaços marítimos.

A preservação do Atlântico Sul como região de paz, portanto, não significa ignorar os riscos ou abrir mão da capacidade de defesa. Ao contrário, exige que os países costeiros desenvolvam condições para conhecer o que acontece em suas águas, proteger seus interesses e responder de maneira coordenada a ameaças que ultrapassam fronteiras nacionais.

Uma iniciativa estratégica que precisa superar os períodos de baixa atividade

A trajetória da ZOPACAS demonstra que sua relevância política nem sempre foi acompanhada por continuidade institucional. Embora tenha sido criada em 1986, o mecanismo enfrentou longos intervalos entre suas reuniões ministeriais. Depois de encontros realizados em diferentes momentos de sua história, a VIII Reunião Ministerial ocorreu apenas em 2023, em Mindelo, Cabo Verde, dez anos após a reunião anterior, realizada em Montevidéu.

Esse intervalo evidencia uma das principais fragilidades históricas da iniciativa: a dificuldade de manter uma agenda de trabalho contínua entre as reuniões de alto nível. A existência de objetivos comuns e de declarações políticas não assegura, por si só, a execução de projetos, a manutenção de canais de comunicação ou a construção de capacidades compartilhadas.

A Resolução 75/312 da Assembleia Geral da ONU de 2021, contribuiu para a retomada institucional ao estimular a realização periódica de reuniões ministeriais e encontros anuais à margem da Assembleia Geral. A reunião de Mindelo em 2023, representou um passo importante nesse processo, e a presidência cabo-verdiana impulsionou discussões que contribuíram para a construção de uma agenda mais organizada de cooperação.

O Brasil assumiu novamente papel central em abril de 2026, quando sediou no Rio de Janeiro, a IX Reunião Ministerial da ZOPACAS. O encontro, realizado nos dias 8 e 9 de abril, reuniu representantes de 21 dos 24 Estados-membros e marcou o início da presidência brasileira pro tempore, que sucedeu Cabo Verde e terá duração de três anos.

Mais importante do que a transferência da presidência foi a adoção da Estratégia de Cooperação do Rio de Janeiro, documento que procura estabelecer uma metodologia de trabalho e organizar as prioridades dos países participantes. A reunião também aprovou a Declaração do Rio de Janeiro, reafirmando os princípios políticos que orientam o mecanismo.

A nova estratégia representa uma tentativa de superar o modelo baseado predominantemente em encontros diplomáticos e declarações de intenção. O documento organiza a cooperação em 11 blocos temáticos, distribuídos entre áreas relacionadas à governança oceânica, defesa e segurança marítimas, meio ambiente e desenvolvimento sustentável.

O instrumento, entretanto, possui natureza política e cooperativa não vinculante. Isso significa que não cria obrigações jurídicas internacionais automáticas para os países participantes. A adesão a cada bloco e às respectivas ações é voluntária, condicionada às legislações nacionais, às políticas públicas e aos recursos disponíveis de cada Estado.

Essa característica preserva a flexibilidade diplomática da ZOPACAS, mas também impõe uma exigência: a continuidade das iniciativas dependerá da disposição política dos governos, da capacidade de coordenação e da disponibilidade de recursos para transformar as propostas em atividades efetivas.

Segurança marítima e defesa: o núcleo estratégico da nova agenda

Entre os aspectos mais relevantes da Estratégia de Cooperação do Rio de Janeiro está a ampliação da agenda de defesa e segurança marítima. A proteção do Atlântico Sul deixou de ser uma questão restrita à defesa das águas territoriais e passou a envolver um conjunto de interesses que se estendem por toda a infraestrutura econômica, energética e digital da região.

O documento prevê iniciativas de cooperação em defesa, intercâmbio de instrutores e alunos, desenvolvimento de projetos conjuntos relacionados a materiais, equipamentos e sistemas de defesa, consultas entre os países e realização de exercícios. Também estimula a aquisição preferencial de produtos, sistemas e plataformas de vigilância produzidos pelos próprios Estados-membros, desde que atendidos padrões de interoperabilidade.

Esse ponto merece atenção especial. A cooperação em defesa não se resume à realização de exercícios ou à aproximação entre instituições militares. Ela pode criar oportunidades para que os países da região desenvolvam soluções tecnológicas, ampliem a capacidade de suas indústrias e reduzam vulnerabilidades decorrentes da dependência externa em áreas consideradas estratégicas.

Para o Brasil, essa agenda dialoga diretamente com os interesses da Base Industrial de Defesa. O país possui empresas e instituições capazes de fornecer sistemas de comunicação, sensores, radares, soluções de vigilância, plataformas navais, aeronaves e equipamentos empregados em diferentes ambientes operacionais. A aproximação com países africanos pode abrir oportunidades para projetos conjuntos, capacitação, transferência de conhecimento e integração de sistemas.

Entretanto, a possibilidade de cooperação industrial dependerá de iniciativas concretas, estudos de requisitos, financiamento, acordos entre governos e capacidade de sustentação dos equipamentos ao longo de seu ciclo de vida. A existência de uma previsão na estratégia não significa que contratos ou programas de aquisição tenham sido estabelecidos.

Outro eixo importante é o fortalecimento da Consciência Situacional Marítima. Conhecer o tráfego, identificar embarcações suspeitas, acompanhar atividades em áreas de interesse e compartilhar informações são capacidades fundamentais para a segurança marítima. Nenhum país precisa, ou consegue, manter isoladamente vigilância permanente sobre toda a extensão dos espaços oceânicos que afetam seus interesses.

A cooperação entre centros de monitoramento, autoridades marítimas e forças navais pode ampliar a capacidade de identificar atividades irregulares e construir um quadro mais abrangente da situação no mar. Para isso, porém, é necessário estabelecer procedimentos de compartilhamento de informações, padrões técnicos, mecanismos de proteção de dados e canais de comunicação que funcionem também fora dos períodos de exercício.

A interoperabilidade, nesse contexto, não deve ser entendida apenas como a capacidade de equipamentos diferentes operarem em conjunto. Ela envolve doutrina, treinamento, protocolos, comunicações e confiança institucional. Sem esses elementos, a disponibilidade de sensores e sistemas de vigilância não se converte necessariamente em uma resposta coordenada.

Cabos submarinos, energia e infraestruturas críticas: a dimensão menos visível da segurança

A proteção das infraestruturas críticas marítimas constitui outra frente de grande relevância para o futuro da ZOPACAS. Os cabos submarinos de telecomunicações transportam parcela essencial do tráfego internacional de dados, conectando continentes, centros financeiros, governos e sistemas de comunicação. Sua interrupção pode produzir efeitos que ultrapassam o setor de telecomunicações, afetando serviços públicos, operações comerciais e atividades econômicas.

O Atlântico Sul também abriga instalações portuárias, plataformas de exploração de petróleo e gás, terminais, rotas de abastecimento e estruturas de apoio à atividade marítima. No caso brasileiro, a dimensão energética é particularmente significativa, considerando a importância da produção offshore e a concentração de atividades econômicas em áreas marítimas.

A proteção desses ativos exige coordenação entre autoridades civis, operadores privados, órgãos de inteligência e instituições de defesa. Também demanda capacidade de monitoramento, identificação de anomalias e resposta a incidentes que podem envolver desde acidentes e danos ambientais até ações deliberadas de sabotagem.

A Estratégia do Rio de Janeiro reconhece a proteção de infraestruturas críticas como tema de cooperação. A inclusão desse assunto demonstra uma compreensão mais ampla da segurança marítima, na qual a proteção do oceano não se limita à defesa contra ameaças militares tradicionais.

A questão central será definir como essa cooperação poderá funcionar na prática. O compartilhamento de informações sobre incidentes, a realização de avaliações conjuntas de risco, o intercâmbio de boas práticas e a capacitação de equipes especializadas são caminhos possíveis. A construção de mecanismos permanentes de comunicação entre os países seria especialmente importante para evitar que cada ocorrência seja tratada como um episódio isolado.

Também será necessário considerar as diferenças de capacidade entre os membros. Alguns países possuem estruturas avançadas de vigilância e resposta, enquanto outros enfrentam limitações de recursos, tecnologia e pessoal especializado. Uma agenda de cooperação efetiva deverá considerar essas assimetrias e buscar soluções que permitam ampliar a capacidade regional sem criar dependências excessivas.

A aproximação com a África e a dimensão industrial da cooperação

A ZOPACAS possui uma característica geopolítica singular: reúne países sul-americanos e africanos em torno de um espaço marítimo compartilhado. Essa configuração oferece ao Brasil uma oportunidade de ampliar sua presença diplomática e estratégica na costa ocidental africana, região que possui importância crescente para o comércio, a segurança marítima, a exploração de recursos naturais e a conectividade entre os dois continentes.

A relação com os países africanos não deve ser tratada apenas como uma agenda de política externa. Existe uma dimensão econômica e tecnológica que pode aproximar instituições de pesquisa, universidades, centros de formação militar e empresas da Base Industrial de Defesa.

A cooperação pode abranger formação de pessoal, manutenção de equipamentos, intercâmbio de experiências operacionais, desenvolvimento de soluções de vigilância e projetos conjuntos em áreas nas quais o Brasil possui conhecimento acumulado. A experiência brasileira em operações navais, monitoramento marítimo, construção naval e desenvolvimento de sistemas de defesa pode oferecer oportunidades de colaboração, desde que exista demanda identificada e capacidade de execução.

A própria estratégia estimula projetos conjuntos de materiais, equipamentos e serviços de defesa, além de incentivar a preferência por produtos desenvolvidos pelos países da região. Trata-se de uma diretriz que pode favorecer a integração industrial, mas cuja implementação dependerá de condições comerciais, financiamento, padronização e confiança entre os participantes.

Para o GBN Defense, esse é um dos aspectos que merece acompanhamento: a ZOPACAS pode funcionar como ambiente de aproximação entre a demanda por segurança marítima dos países africanos e as capacidades tecnológicas e industriais disponíveis no Brasil. Contudo, essa possibilidade somente ganhará consistência quando surgirem projetos identificáveis, apoio do governo federal, fontes de financiamento, objetivos definidos de politica externa e de comércio exterior.

Meio ambiente marinho: o primeiro acordo negociado no âmbito da ZOPACAS

A agenda ambiental também ganhou um instrumento de maior alcance durante a reunião ministerial de abril. Em 9 de abril de 2026, foi assinada no Rio de Janeiro a Convenção para a Proteção do Meio Ambiente Marinho no Atlântico Sul, apresentada pelo governo brasileiro como o primeiro acordo negociado no âmbito da ZOPACAS.

O texto estabelece compromissos de cooperação, capacitação, prevenção e controle de danos ao ambiente marinho, além de prever medidas de proteção de espécies, intercâmbio de informações e promoção da cultura oceânica. Sua importância está em reconhecer que a preservação do Atlântico Sul exige uma abordagem regional, especialmente diante de problemas que não respeitam limites marítimos nacionais, como poluição, degradação de ecossistemas e atividades pesqueiras irregulares.

É necessário, porém, distinguir assinatura de entrada em vigor. A convenção prevê que começará a produzir efeitos internacionais 30 dias após o depósito do quarto instrumento de ratificação. Na consulta ao Portal Concórdia, do Itamaraty, em 2 de novembro de 2026, o acordo ainda aparecia como assinado/adotado, em tramitação no Ministério das Relações Exteriores, sem registro de instrumentos de ratificação depositados ou de entrada em vigor.

Portanto, embora a assinatura represente um avanço diplomático, a convenção ainda depende das etapas internas e internacionais necessárias para se tornar juridicamente efetiva. Esse processo será um indicador importante da disposição dos países em transformar compromissos ambientais em obrigações concretas.

A dimensão ambiental também possui relação direta com a segurança marítima. A degradação de ecossistemas, a pesca ilegal e a exploração inadequada de recursos podem comprometer a estabilidade econômica de comunidades costeiras e ampliar tensões entre países. A proteção ambiental, nesse sentido, não é uma agenda paralela à segurança: integra a própria sustentabilidade dos interesses marítimos da região.

O desafio da implementação começa agora

A Estratégia de Cooperação do Rio de Janeiro estabeleceu um método para organizar o trabalho. Os países poderiam manifestar interesse em participar de blocos específicos no prazo de até um mês após a adoção do documento. Depois da formação dos blocos, deveriam ser designados coordenadores em até 45 dias. Cada bloco deverá elaborar um programa de ação em até sete meses a partir da adoção da estratégia, contendo iniciativas acordadas, cronograma indicativo e, quando possível, necessidades de recursos e fontes potenciais de financiamento.

O documento também prevê mecanismos de acompanhamento. Os participantes deverão informar resultados, desafios e lições aprendidas a partir das ações concluídas, permitindo avaliar a evolução dos projetos e considerar sua ampliação para outros parceiros.

A dimensão institucional também merece atenção. Ao encerrar a reunião ministerial de abril, o chanceler Mauro Vieira anunciou a criação no Ministério das Relações Exteriores, de uma unidade dedicada exclusivamente à ZOPACAS, que deverá sediar o Centro de Pontos Focais do mecanismo. A estrutura foi concebida para supervisionar e coordenar a implementação da estratégia e de seus programas de ação.

A iniciativa responde a uma fragilidade histórica: a necessidade de manter a articulação entre os países mesmo quando não há reuniões ministeriais. Sem uma estrutura de acompanhamento, a continuidade das ações tende a depender excessivamente da iniciativa individual de governos ou de instituições participantes.

O 3º Simpósio Marítimo da ZOPACAS realizado em 10 de abril, foi apresentado pelo chanceler como a primeira entrega concreta da estratégia recém-adotada. O encontro coordenado pela Marinha do Brasil, reuniu autoridades civis e militares para discutir o fortalecimento da cooperação marítima e da segurança no Atlântico Sul. Sua realização demonstrou a possibilidade de dar continuidade técnica à agenda ministerial, embora um simpósio, por si só, não represente a criação de uma capacidade operacional permanente.

Em 27 de outubro, data em que a ZOPACAS completou quatro décadas, a Escola Superior de Defesa (ESD) e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) promoveram o seminário “40 anos da ZOPACAS: cooperação e paz no entorno estratégico”. O encontro reuniu autoridades, pesquisadores e especialistas para discutir a relevância estratégica do Atlântico Sul e as perspectivas de cooperação entre os países da região. A programação acadêmica contribuiu para o debate sobre o futuro do mecanismo, mas não deve ser confundida com uma nova deliberação ministerial ou com a execução de projetos operacionais.

O Atlântico Sul como responsabilidade estratégica brasileira

Para o Brasil, a presidência da ZOPACAS representa uma oportunidade de articular interesses que já fazem parte da política de defesa e de sua estratégia marítima. A dimensão do litoral, a extensão das águas sob jurisdição nacional, a importância da Amazônia Azul, a exploração de petróleo e gás, os recursos pesqueiros e a dependência de rotas marítimas e cabos submarinos tornam a estabilidade do Atlântico Sul uma questão diretamente ligada à soberania e ao desenvolvimento nacional.

Essa responsabilidade não pode ser exercida apenas por meio de declarações diplomáticas. A liderança brasileira exigirá capacidade de articulação, continuidade institucional e disposição para contribuir com meios técnicos, conhecimento, formação e projetos que também atendam às necessidades dos parceiros africanos.

A Marinha do Brasil possui papel relevante nesse processo, tanto pela experiência acumulada em operações e exercícios quanto pela capacidade de promover intercâmbio profissional e cooperação naval. Entretanto, a complexidade dos desafios exige participação coordenada de diferentes órgãos do Estado, incluindo Defesa, Relações Exteriores, ciência e tecnologia, meio ambiente, autoridades portuárias e operadores de infraestruturas críticas.

Também será necessário preservar a coerência entre a ambição diplomática e a capacidade nacional de sustentação. A cooperação regional não substitui a responsabilidade brasileira de manter meios navais, sistemas de vigilância, pessoal especializado e estruturas capazes de proteger os próprios interesses marítimos. Da mesma forma, a construção de uma agenda comum não deve ser interpretada como a formação de uma aliança militar ou de uma força naval permanente. A ZOPACAS continua sendo um mecanismo de articulação política e cooperação, não uma organização de defesa coletiva.

A diferença é importante: preservar o Atlântico Sul como zona de paz não significa desconsiderar a competição internacional ou renunciar à capacidade de dissuasão. Significa fortalecer a autonomia dos países da região para decidir seus próprios caminhos, proteger seus recursos e cooperar diante de ameaças comuns, sem transformar o oceano em extensão de disputas externas.

Aos 40 anos, a ZOPACAS encontra uma oportunidade de renovar seu papel. A estratégia aprovada no Rio de Janeiro oferece uma estrutura mais organizada, a presidência brasileira estabelece uma responsabilidade política e os temas selecionados refletem a complexidade dos desafios contemporâneos. Mas a experiência das últimas décadas recomenda cautela: a distância entre o compromisso diplomático e a capacidade efetiva de cooperação pode ser grande.

O resultado dessa nova fase deverá ser medido por entregas verificáveis: programas de ação implementados, mecanismos de compartilhamento de informações em funcionamento, exercícios e capacitações realizados, projetos industriais desenvolvidos, infraestruturas críticas protegidas e instrumentos ambientais efetivamente ratificados.

O aniversário de 40 anos, portanto, não deve ser entendido apenas como uma celebração de sua trajetória. É um marco para avaliar se os países do Atlântico Sul estão dispostos a transformar uma visão política compartilhada em uma arquitetura de cooperação capaz de produzir resultados duradouros. Para o Brasil, o desafio é fazer da presidência uma oportunidade de liderança concreta, e não apenas mais um capítulo de sua diplomacia marítima.

por Angelo Nicolaci

GBN Defense - A informação começa aqui