Soberania no discurso, contingenciamento na prática: o que Lula promete para a Defesa em 2026

A proposta de governo coloca autonomia estratégica, Base Industrial de Defesa e previsibilidade orçamentária no centro da agenda, mas a realidade fiscal brasileira continua impondo limites à capacidade de transformar projetos em poder dissuasório sustentável.

A proposta de governo apresentada por Lula para campanha presidencial de 2026 coloca a Defesa Nacional em uma posição que merece atenção. O documento não trata as Forças Armadas apenas como instrumento de proteção territorial, mas como parte de uma estratégia mais ampla de soberania, desenvolvimento tecnológico, política externa e reindustrialização. Ao afirmar que não existe projeção internacional soberana sem capacidade de Defesa, o programa estabelece uma relação direta entre a capacidade brasileira de atuar no cenário internacional e a existência de instrumentos materiais capazes de sustentar essa atuação.

A premissa é coerente com a realidade estratégica de um país como o Brasil. Com dimensões continentais, extensa faixa de fronteiras, uma área marítima de enorme importância econômica e estratégica, recursos naturais relevantes e pretensões de maior protagonismo internacional, o país precisa possuir capacidade própria para proteger seus interesses. A questão, portanto, não está na necessidade de fortalecer a Defesa, mas na distância que historicamente existe entre a ambição expressa nos documentos oficiais e a capacidade do Estado de garantir recursos suficientes para sustentar essa ambição durante décadas.

É justamente nesse ponto que a proposta de 2026 merece uma leitura crítica. O programa fala em autonomia estratégica, inovação tecnológica, fortalecimento da Base Industrial e Tecnológica de Defesa, defesa cibernética, inteligência, proteção das fronteiras, Amazônia e Amazônia Azul, além de uma política externa mais ativa e de uma capacidade de dissuasão compatível com as responsabilidades brasileiras. Entretanto, todas essas metas possuem uma característica em comum: dependem de continuidade orçamentária. Não basta estabelecer uma prioridade política em determinado momento se no exercício seguinte, a capacidade de financiamento estiver novamente submetida às mesmas incertezas que historicamente afetam os programas estratégicos das Forças Armadas.

Entre a soberania pretendida e o orçamento disponível

O próprio programa de governo reconhece essa dificuldade ao defender que a Defesa precisa contar com um orçamento compatível com suas necessidades e responsabilidades. O documento apresenta como uma conquista do atual governo a aprovação de uma legislação destinada a aumentar a previsibilidade e a continuidade dos investimentos em projetos estratégicos, vinculando essa estabilidade não apenas à modernização das Forças Armadas, mas também ao fortalecimento da Base Industrial de Defesa.

A mudança de abordagem é importante. Durante décadas, o Brasil conviveu com programas militares concebidos para horizontes de longo prazo, mas financiados dentro de uma lógica essencialmente anual. O resultado é conhecido: projetos que avançam em determinado período, sofrem reprogramações em momentos de restrição fiscal e posteriormente precisam ser retomados, muitas vezes com custos superiores aos inicialmente previstos. Esse ciclo não produz apenas atrasos. Ele compromete a capacidade de planejamento das Forças, reduz a previsibilidade para fornecedores e pode afetar justamente a autonomia tecnológica que os programas pretendem construir.

A Defesa possui uma característica que torna esse problema particularmente grave. O investimento inicial é apenas uma parte do custo de uma capacidade militar. Um caça moderno exige treinamento, manutenção, infraestrutura, armamentos, peças e suporte logístico durante todo seu ciclo de vida. Uma fragata não se transforma em poder naval simplesmente porque foi entregue à Marinha; ela precisa permanecer disponível para navegar, operar seus sensores e sistemas de armas e cumprir os ciclos de manutenção previstos. O mesmo vale para submarinos, blindados, radares, sistemas de comunicação e praticamente qualquer outro meio de emprego militar.

Por isso, a discussão sobre previsibilidade não deveria estar restrita aos grandes contratos. Ela precisa alcançar a operação e a manutenção das capacidades existentes, porque é nessa etapa que uma parcela significativa da capacidade militar efetivamente se materializa.

Os R$ 5 bilhões anuais e o limite da solução

A Lei Complementar 221/2025 representa uma tentativa de enfrentar parte desse problema. O mecanismo permite excluir determinadas despesas de projetos estratégicos de Defesa das regras fiscais, limitado ao menor valor entre a dotação do Novo PAC destinada à Defesa e R$ 5 bilhões por exercício, durante até seis exercícios a partir de 2026. No limite máximo, a medida pode representar até R$ 30 bilhões ao longo do período.

Trata-se de uma iniciativa relevante e que deve ser reconhecida como tal. Ao criar um tratamento fiscal diferenciado para determinados investimentos estratégicos, o governo admite implicitamente que projetos de Defesa não podem ser submetidos integralmente à mesma lógica de uma despesa convencional de curto prazo. Um programa de submarinos, uma nova classe de navios ou a produção de aeronaves militares exige compromissos financeiros que atravessam diferentes governos e diferentes ciclos econômicos.

Entretanto, é preciso evitar uma interpretação exagerada desse mecanismo. Os R$ 5 bilhões anuais não constituem um orçamento adicional livre para as Forças Armadas, nem significam que toda a estrutura de Defesa estará protegida contra bloqueios e contingenciamentos. O mecanismo está direcionado a determinadas despesas de capital e aos projetos enquadrados nos critérios estabelecidos pela legislação. A rotina operacional das Forças continua dependendo do orçamento geral e das decisões fiscais tomadas ao longo de cada exercício.

Essa distinção é fundamental porque existe uma diferença considerável entre garantir dinheiro para construir uma nova capacidade e garantir recursos para manter disponível aquilo que já foi construído. O teste veio no próprio ano de 2026

É nesse contexto que o bloqueio de R$ 1,43 bilhão enfrentado pela Marinha em 2026 ganha relevância para a análise da proposta eleitoral. A restrição atingiu áreas relacionadas à manutenção de meios e programas estratégicos, envolvendo iniciativas como o Programa Nuclear da Marinha, o PROSUB, a obtenção de navios-patrulha e contratos relacionados a mísseis e sistemas de armas.

A própria Marinha deixou claro que o bloqueio não representava uma paralisação imediata de suas operações, o que é importante para evitar interpretações alarmistas. O alerta, entretanto, está relacionado ao efeito progressivo que a manutenção das restrições pode provocar sobre a disponibilidade dos meios. Em uma Força Armada, os efeitos de uma redução orçamentária raramente aparecem de maneira instantânea. Eles normalmente se acumulam ao longo do tempo, quando uma manutenção é adiada, uma peça não é adquirida, uma docagem é reprogramada, um ciclo de treinamento é reduzido ou uma atividade de apoio deixa de receber os recursos necessários.

É justamente essa característica que torna o episódio relevante para a discussão eleitoral. O governo apresenta a previsibilidade orçamentária como um dos elementos necessários para garantir a continuidade dos programas estratégicos, mas, no mesmo exercício em que o novo mecanismo de proteção fiscal começa a vigorar, a Força Naval  se vê diante de uma restrição bilionária capaz de afetar progressivamente sua disponibilidade operacional caso seja mantida.

Isso não significa que exista uma contradição absoluta entre as duas coisas. O bloqueio decorre de uma conjuntura fiscal mais ampla e não representa necessariamente uma decisão específica de reduzir a capacidade militar da Marinha. Mas o episódio evidencia que a proteção criada para determinados investimentos não resolveu a vulnerabilidade estrutural do orçamento de Defesa como um todo.

O governo investiu, mas a modernização não encerra a discussão

Também seria equivocado construir essa análise a partir da afirmação de que o governo Lula não realizou investimentos na Defesa. A própria proposta eleitoral apresenta uma série de resultados obtidos desde 2023, incluindo a execução de R$ 20,4 bilhões em projetos estratégicos, a entrega de sete caças F-39E Gripen, a produção da primeira aeronave em território brasileiro, a aquisição de três KC-390, a entrega da primeira de quatro fragatas e a produção de viaturas blindadas.

São resultados concretos e representam avanços relevantes para as capacidades militares brasileiras e para a indústria nacional. O problema está em considerar que a entrega desses equipamentos encerra o processo de modernização. Na realidade, ela inicia uma nova etapa.

O F-39E Gripen precisa de horas de voo, manutenção, armamentos, treinamento de pilotos e técnicos e infraestrutura adequada. O KC-390 precisa ser sustentado ao longo de seu ciclo de vida. As fragatas da classe Tamandaré precisarão de recursos para manutenção, tripulações treinadas, munições, sensores e sistemas de armas. Os blindados produzidos precisam permanecer disponíveis para emprego. Em todos esses casos, a capacidade militar depende de uma cadeia de sustentação que continua exigindo recursos muito depois da fotografia oficial da entrega.

Essa é uma das maiores dificuldades do debate público brasileiro sobre Defesa: frequentemente se contabiliza o que foi adquirido, mas não se mede com a mesma atenção o quanto está efetivamente disponível para emprego e quanto custa manter essa disponibilidade.

A Base Industrial de Defesa também depende da continuidade

A proposta de 2026 procura transformar a Base Industrial de Defesa em um dos instrumentos da política de desenvolvimento econômico. O conceito é particularmente relevante porque uma indústria militar tecnologicamente sofisticada pode gerar efeitos sobre setores civis, formar profissionais altamente especializados, ampliar a capacidade de inovação e criar produtos com potencial de exportação. Mas existe uma condição para que esse modelo funcione: previsibilidade de demanda.

Empresas que desenvolvem tecnologias sensíveis não conseguem estruturar investimentos de longo prazo se não tiverem alguma segurança sobre a continuidade dos programas que sustentam suas linhas de produção. O desenvolvimento de um radar, de um sistema de guerra eletrônica, de um míssil ou de uma aeronave envolve investimentos em engenharia, infraestrutura, certificação, cadeia de fornecedores e pessoal altamente qualificado. Quando os programas são interrompidos ou reprogramados repetidamente, o impacto pode atingir muito mais do que o cronograma de entrega de determinado equipamento.

O Brasil já experimentou esse problema em diferentes momentos de sua história. A indústria de Defesa nacional demonstrou capacidade de desenvolver produtos sofisticados, mas também enfrentou períodos em que a falta de encomendas e a instabilidade financeira comprometeram competências construídas ao longo de anos. Recuperar posteriormente uma capacidade industrial perdida costuma ser muito mais caro do que preservá-la de maneira contínua.

Por isso, a promessa de utilizar a Defesa como vetor de neoindustrialização só será plenamente sustentável se o Estado conseguir transformar a previsibilidade em política permanente de demanda, e não apenas em exceção fiscal destinada a determinados projetos.

Amazônia, fronteiras e Amazônia Azul exigem presença permanente

O programa também estabelece a proteção das fronteiras, da Amazônia e da Amazônia Azul como prioridades estratégicas. A escolha é coerente com a dimensão territorial brasileira e com o valor econômico e geopolítico dessas regiões, mas também evidencia a dimensão do desafio orçamentário.

A proteção de áreas tão extensas não pode ser realizada por meio de iniciativas episódicas. Exige aeronaves disponíveis, navios capazes de permanecer no mar, sensores funcionando, sistemas de comunicação operacionais, unidades terrestres treinadas e uma estrutura permanente de comando e controle. O mesmo raciocínio se aplica à vigilância das fronteiras e ao combate aos ilícitos transnacionais.

Quando a proposta fala em ampliar essa capacidade, portanto, não está falando apenas de comprar novos equipamentos. Está assumindo um compromisso de sustentação operacional que precisará ser financiado durante todo o período de vida desses sistemas.

É justamente nesse ponto que a discussão sobre soberania precisa abandonar o terreno abstrato. A soberania brasileira sobre a Amazônia Azul, por exemplo, não é reforçada simplesmente porque o país possui uma nova fragata em seu inventário. Ela é reforçada quando essa fragata está disponível, tripulada, abastecida, armada e integrada aos demais sistemas de vigilância e comando.

O protagonismo internacional também precisa de sustentação material

A política externa ocupa espaço significativo na proposta de 2026. O programa pretende aprofundar a integração sul-americana, fortalecer o Mercosul, ampliar a aproximação com o BRICS e o Sul Global e manter uma presença mais ativa junto à África, Ásia, Oriente Médio e Europa. O Atlântico Sul também é apresentado como área de importância estratégica para o Brasil.

Essa agenda pode ser executada prioritariamente por meios diplomáticos, como tradicionalmente ocorre na política externa brasileira. Entretanto, o próprio programa estabelece que a projeção internacional precisa estar acompanhada de capacidade de Defesa e dissuasão.

A relação é importante porque diplomacia e capacidade militar não são alternativas excludentes. Um país pode defender a solução pacífica dos conflitos, atuar pelo multilateralismo e, ao mesmo tempo, manter Forças Armadas capazes de proteger seus interesses caso o ambiente estratégico se deteriore.

A dissuasão, porém, depende de credibilidade. E credibilidade não é construída apenas com documentos estratégicos ou declarações políticas. Ela depende da existência de capacidades que possam ser empregadas quando necessário.

Quanto maior a ambição internacional do Brasil, portanto, maior será a necessidade de compatibilizar essa ambição com os recursos destinados à Defesa.

Seria igualmente equivocado atribuir toda essa dificuldade ao atual governo. A instabilidade do orçamento de Defesa é um problema estrutural brasileiro e atravessa diferentes administrações, independentemente de suas orientações políticas.

O Brasil possui programas que exigem décadas para serem concluídos, mas continua submetendo parcela importante das decisões de financiamento à dinâmica fiscal de cada exercício. Governos mudam, prioridades econômicas mudam, crises aparecem e o orçamento é novamente reorganizado.

O resultado é uma tensão permanente entre a necessidade de construir capacidades futuras e a obrigação de manter as capacidades presentes.

É justamente por isso que a proposta de 2026 precisa ser analisada com uma régua mais exigente. O governo reconhece o problema e apresenta uma solução parcial por meio de mecanismos de previsibilidade para projetos estratégicos. A questão é saber se essa solução conseguirá sobreviver às mesmas pressões fiscais que historicamente atingem a Defesa. A experiência de 2026 mostra que essa pergunta ainda está aberta.

A diferença entre ter e poder empregar

Talvez o ponto central para compreender essa discussão esteja na diferença entre patrimônio militar e capacidade de defesa.

Um país pode possuir determinado número de aeronaves, navios, blindados ou sistemas de armas e ainda assim não conseguir empregar todos eles simultaneamente. A disponibilidade depende de manutenção, peças, combustível, munição, treinamento, infraestrutura e pessoal. Essa realidade é particularmente importante quando se fala em modernização.

A incorporação de novas plataformas é fundamental, mas não substitui a necessidade de manter as existentes. Uma Força Armada moderna precisa de um ciclo contínuo que começa no desenvolvimento tecnológico, passa pela aquisição e incorporação e continua durante décadas por meio de manutenção, modernização, treinamento e reposição de estoques. É justamente esse ciclo que torna a previsibilidade orçamentária tão importante.

Sem ela, o Estado pode até conseguir realizar grandes investimentos pontuais, mas terá dificuldade para transformar esses investimentos em capacidade militar sustentada.

O desafio colocado pela proposta de 2026

A proposta de governo de Lula para a eleição de 2026 apresenta, portanto, uma agenda de Defesa ambiciosa, em vários aspectos, coerente com os interesses estratégicos permanentes do Brasil. O fortalecimento da Base Industrial de Defesa, a autonomia tecnológica, a proteção das fronteiras, da Amazônia e da Amazônia Azul, o desenvolvimento da capacidade cibernética e a manutenção de uma estrutura de dissuasão são objetivos que ultrapassam governos e deveriam integrar qualquer estratégia nacional de longo prazo. O ponto crítico está na execução.

O governo pode apresentar resultados concretos desde 2023, como os novos Gripen, KC-390, fragatas e blindados, e ao mesmo tempo continuar enfrentando um problema estrutural de financiamento da Defesa. Uma realidade não elimina a outra. O Brasil avançou em determinados programas, mas ainda precisa resolver como manter essas capacidades disponíveis e como garantir que os projetos estratégicos tenham continuidade independentemente das oscilações fiscais.

É justamente por isso que o bloqueio de R$ 1,43 bilhão enfrentado pela Marinha em 2026 possui um significado que vai além do valor nominal. Ele funciona como um teste para a promessa de previsibilidade apresentada pelo próprio governo. Se uma política de Defesa pretende ser tratada como instrumento de soberania, precisa existir uma separação mais clara entre o que pode ser ajustado em uma crise fiscal e aquilo que representa capacidade estratégica indispensável ao Estado.

A Lei Complementar 221 representa um passo nessa direção ao proteger determinadas despesas de projetos estratégicos, mas seus limites também mostram que ainda não existe uma blindagem abrangente da política de Defesa. O desafio permanece sendo construir um modelo no qual investimento, operação, manutenção e desenvolvimento tecnológico sejam tratados como partes de uma mesma estratégia, e não como despesas que competem entre si a cada novo ciclo orçamentário.

No fim, é justamente aí que a proposta eleitoral de 2026 precisa ser colocada à prova. A soberania defendida pelo programa exige mais do que novos contratos e entregas. Exige que o Brasil consiga manter seus meios operacionais, preservar suas cadeias industriais, financiar suas tecnologias críticas e sustentar suas Forças Armadas durante os períodos em que o orçamento estiver sob maior pressão.

A questão, portanto, não é simplesmente se o governo Lula investiu ou não em Defesa. Os números e os programas em andamento mostram que houve investimentos. A questão mais profunda é se o modelo proposto consegue superar a velha dificuldade brasileira de transformar investimentos pontuais em capacidades militares sustentáveis ao longo de décadas.

Porque quando um governo afirma que não existe projeção internacional soberana sem capacidade de Defesa, ele estabelece para si mesmo uma obrigação que vai além do discurso eleitoral. A partir desse momento, a previsibilidade orçamentária deixa de ser apenas uma reivindicação das Forças Armadas e passa a ser parte da própria política de soberania que o programa promete defender.

E é justamente nesse ponto que 2026 coloca o governo diante de sua maior contradição: enquanto a proposta eleitoral apresenta a Defesa como instrumento permanente de soberania, a execução orçamentária continua demonstrando que diante das pressões fiscais, parte dessa mesma capacidade ainda pode ser colocada na mesa de negociação.

A pergunta que permanece para a campanha é, portanto, menos ideológica e muito mais objetiva: o próximo governo pretende apenas reconhecer que a soberania exige uma Defesa forte ou está disposto a construir um orçamento capaz de sustentá-la quando a realidade fiscal deixar de ser favorável?

Por Angelo Nicolaci

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