O que fariam os europeus sem a OTAN?

Durante algum tempo a OTAN hesitou sobre a oportunidade de revisão do conceito estratégico. Receava-se que o processo precipitasse uma discussão que iria alargar e aprofundar as diferenças de visão existentes sobre a forma que deve evoluir a Aliança.

O acordo para avançar acabou sendo alcançado na Cimeira dos Sessenta Anos, em Abril passado, com a aprovação da orientação a seguir e o estabelecimento de um calendário que fixa a conclusão da tarefa no final de 2010, por ocasião de uma nova Cimeira de Chefes de Estado e de Governo, realizada em Portugal.

O processo de revisão encontra-se atualmente em fase de reflexão e discussão pública que deve durar até ao final do ano. Nessa altura, Madeleine Albright, como presidente do “grupo de sábios” a quem compete propor as bases da revisão do conceito, apresentará as conclusões iniciais do grupo na reunião de ministros de Negócios Estrangeiros em Dezembro deste ano.

Para Portugal, que sempre viu na OTAN um «eixo estruturante do seu sistema de defesa e um instrumento privilegiado da preservação do vínculo transatlântico», a orientação que o novo conceito estratégico definir tem o maior relevo. Seria, portanto, desejável que o assunto seja debatido em todas as instituições com vocação para essa tarefa para que, na altura própria, o Governo possa utilizar o trabalho desenvolvido, na defesa da linha que mais interesse a Portugal.

Este artigo procura inserir-se nesta ideia e no espírito de discussão aberta e de participação ampla que o secretário geral da OTAN tem se esforçado em promover para esta fase de reflexão.


O que está em questão

Não será fácil o processo que a OTAN tem pela frente. Não obstante o acordo para iniciar a tarefa de rever o conceito, continua a não ter respostas consensuais para algumas questões de base que o documento deve clarificar, nomeadamente as grandes linhas de orientação futura.

Não faltam exemplos práticos de um passado recente que demonstra essas dificuldades. Encontramos nas razões de fundo que inviabilizaram a participação da OTAN na intervenção no Afeganistão, em 2001, não obstante a oferta europeia de invocação do artigo 5º, (por recusa dos EUA) e a intervenção no Iraque (por recusa europeia); na falta de vontade em atribuir os recursos necessários à campanha em curso no Afeganistão (por diversos tipos de reticências europeias); nas circunstâncias que não têm permitido assentar o relacionamento OTAN/UE num contexto estratégico de cooperação mútua que permita aproveitar o potencial existente em ambas as organizações (por razões políticas que têm impedido o diálogo); finalmente, nas diferenças de visão sobre os objetivos que a Aliança deve seguir e sobre a forma de lidar com as ameaças e riscos, quer na necessidade de intervir militarmente, quer na forma de o fazer.

É neste contexto complexo que o novo conceito estratégico deve oferecer orientação estratégica sobre o caminho a seguir, atualizando, em função da experiência entretanto vivida, a visão operacional do Tratado do Atlântico que o conceito aprovado em 1999, na Cimeira dos Cinquenta Anos, consagrou.


Uma organização em mudança

A OTAN sempre se mostrou ciente do princípio universal de que, quando ocorrem mudanças, as organizações ou se adaptam ou arriscam-se a “morrer”. De fato, ninguém pode se queixar da OTAN ser uma organização estática e resistente à mudança: não só venceu o debate sobre a sua justificação no novo contexto de segurança pós Guerra Fria, como reemergiu com a ambição de se manter como a única organização capaz de dar resposta aos novos desafios à paz e estabilidade.

Tal como existe hoje, a NATO está irreconhecível, quer na sua composição, quase 40% dos seus membros são antigos países do Bloco Soviético, quer na postura e envolvimento operacional.

Não obstante esta transformação, ainda restam, para discussão na elaboração do novo conceito, diversos temas que não foram objeto de adaptação ao novo contexto de segurança. Por exemplo: as questões do processo de decisão por consenso, da repartição de custos e financiamento das operações, da constituição das capacidades que as operações de estabilização exigem, da necessidade de reinterpretação do artigo 5º, etc.

O que mais tem mudado é a própria natureza da Aliança e a definição dos seus objetivos, um aspecto absolutamente central de que depende tudo o mais. É a este tema que pretendo referir-me.

Curiosamente este é também um assunto que se mantém em aberto; continua a procurar-se o mais adequado equilíbrio entre o modelo de aliança tradicional, fornecedora de segurança coletiva aos países membros, que em termos formais continua sendo a sua missão central, e o novo papel para que tem vindo a ser encaminhada progressivamente, como centro de uma rede de relações de segurança para lidar com os grandes problemas globais, a tendência que tem dominado as duas últimas décadas.

Três etapas principais identificam, em termos formais, os passos mais relevantes desse processo de transformação: as aprovações dos conceitos estratégicos de 1991 e de 1999 e a adoção da Comprehensive Political Guidance de 2006. Todos eles foram fazendo evoluir a “aliança defensiva” da Guerra Fria para uma aliança sobretudo empenhada em intervenções no exterior na prevenção e resolução de conflitos (que alguns gostam de designar por “aliança expedicionária”). A declaração aprovada em Strasbourg, embora destinada principalmente a lançar a revisão do conceito, não deixa em qualquer caso de reforçar a orientação de que vimos falando.


Uma “OTAN global” ou uma OTAN para enfrentar desafios globais?

O sentido da transformação empreendida, tal como foi descrito, tem sido consensual; não foi difícil reconhecer que a OTAN, para se manter útil à protecção dos interesses aliados no atual contexto de segurança, precisa de ter capacidade de intervir onde quer que esteja a origem, direta ou indireta, das respectivas ameaças ou riscos.

Porém, existe uma outra visão que defende a continuidade desta evolução para uma organização mais política, aberta a formas de colaboração formais com parceiros (países e instituições) não europeus, portanto, sem as restrições geográficas em que se baseou a sua formação inicial e o alargamento subsequente. É o que designarei por “visão globalizante”, uma concepção que encara a OTAN como uma organização vocacionada para a gestão global de crises e a prevenção e resolução de conflitos, independentemente da sua potencialidade de afetar os interesses dos países membros, que constituem o seu núcleo central e razão de ser.

Esta concepção tem sido promovida principalmente pelos EUA, mas é favorecida pelo Reino Unido, Países Baixos e Dinamarca, sob a ideia de que a OTAN deve sobretudo preocupar-se com as ameaças globais. É uma orientação que vem desde a administração Clinton mas a que o Presidente Obama deu um sinal inequívoco de reforço ao nomear embaixador junto da OTAN Kurt Volker, conhecido pelas suas posições de defesa de uma “OTAN global”.

Esta ideia, no entanto, colide diretamente com a corrente de opinião mais tradicional que defende uma OTAN centrada na área euro-atlântica, nas crises e conflitos que possam ocorrer na vizinhança próxima, para atuar apenas quando a segurança dos seus membros estiver em causa. Nesta linha estão os que pretendem o regresso à dimensão essencialmente atlântica ou, como alguns preferem dizer, “um regresso às origens” sem o espectro da Guerra Fria; são os que recusam o seu envolvimento em atividades dispersas e áreas distantes, sem relação clara com a segurança europeia, e que receiam que a inclusão de novos objetivos nos propósitos da Aliança possa minar a coesão interna, dado o grau de dificuldade acrescida que daí resultará na obtenção de consensos.

Esta visão mais “moderada” sobre a forma de a OTAN evoluir (“OTAN expedicionária” sim, “global” não) tem ganho raízes na Noruega e antigos países do bloco soviéticos, alimentada ultimamente pela postura mais assertiva da Rússia nos seus esforços atuais de preservar o que lhe resta da sua tradicional área de influência e recuperar a perdida, onde possível. Os seus defensores, aparentemente inseguros sobre a prontidão da Aliança para intervir na defesa do seu território, se a necessidade se colocar, pretendem que se retome a prática da elaboração de planos de contingência para essa eventualidade, Também indisponíveis para abandonar a ideia de que a segurança europeia não é possível sem proteção americana, resistem a qualquer indício de desvalorização da importância do compromisso implícito no artigo 5º do Tratado, que nunca tendo estado em causa é, em qualquer caso, olhado com uma relevância menor do que a que tinha na Guerra Fria.

Esta posição dos “moderados” embora se alinhe com os interesses americanos de contenção da Rússia, não serve as preocupações dos EUA quanto ao possível aparecimento de outro país que possa ocupar um papel semelhante ao que a URSS desempenhou na Guerra Fria, um pensamento que continua a pesar no planejamento estratégico do Pentágono. Ora esse país não será certamente a Rússia, com quem a administração americana se empenha em relançar o relacionamento numa nova base de entendimento; pode, no entanto, um dia, vir a ser a China (“o opositor inevitável”).

Referindo-se aos receios da visão “moderada”, que a administração Obama procura desvalorizar, Kurt Volker resume o ponto de vista americano dizendo que a situação no leste embora importante não é o que deve preocupar primariamente a OTAN; quando muito poderá ocupar 40% da atenção e não mais.

É verdade que o centro de gravidade econômico e político do mundo está em deslocamento do Atlântico para o Pacífico e Ásia e que para a manutenção da paz e estabilidade, hoje, é preciso mais do que os dois pilares - americano e europeu – em que assenta a Aliança. Compreende-se, por isso, que os EUA, como a única grande potência, precise de estabelecer novas formas de ligação com as potências asiáticas, na procura de arranjos que apoiem a manutenção da sua presença e influência na zona, mas que outras potências podem desafiar no futuro.

Brzezinski vê a resposta a este tipo de desafios sob a forma de constituição de um rede de organizações regionais de segurança, na qual a OTAN ocuparia o núcleo e concretiza a sua ideia com a recomendação de estabelecimento de acordos de colaboração da OTAN com a Shangai Cooperation Organization (no relacionamento com a China) e a Collective Security Treaty Organization (com a Rússia), por exemplo. Uma vez que nenhuma instituição, nem nenhum país, inclusive os EUA, mesmo sendo a única superpotência e a nação indispensável, conseguirão hoje sozinhos gerir o mundo, esta via permite, ainda assim, que os EUA (e com eles os europeus) mantenham um papel central na manutenção da estabilidade e paz mundial.

Curiosamente, Brzezinski não considera que este caminho corresponda à evolução da OTAN para uma “aliança global” que diz não subscrever por entender que implica riscos de diluir a identidade especial do vínculo transatlântico e o aspecto fulcral que o relacionamento EUA/Europa ocupa no seu funcionamento. Aliás, expressa concordância com a posição de Merkel que embora aceitando uma OTAN capaz de produzir segurança fora da sua área recusa a ideia da sua abertura a novos membros em todo o mundo.

Charles A. Kupchan defende uma posição cautelosa («realista e sóbria») sobre a continuação da evolução da OTAN para uma organização multi-propósito, com alcance global, apontando as limitações da intervenção no Afeganistão como um bom exemplo das dificuldades que a OTAN enfrentará se decidir seguir por esse caminho. Na sua perspectiva, a procura da “globalização” acarretará compromissos difíceis de sustentar e introduzirá elementos incontornáveis de divisões interna. No entanto, reconhecendo que a maioria dos desafios que enfrentamos estão fora da área euro-atlântica, defende o envolvimento da OTAN com organizações regionais que possam fazer pelas suas regiões o que a OTAN fez pela Europa (uma nuance em relação à linha de Brzezinski). “Núcleo reduzido, parcerias alargadas” é a solução também defendida por António José Telo.

Estas duas posições, a de Brzezinski e a de Kupchan, introduzem variantes no conceito de “OTAN global” que poderão aliviar a resistência dos chamados “moderados”. Têm ambas, no entanto, uma dificuldade; a sua concretização depende de outros, isto é, não está apenas nas mãos da OTAN. Entre esses outros, os mais relevantes, Rússia e China, dificilmente aderirão à ideia, especialmente a China com a sua tradicional aversão a blocos militares e interferências externas.

Em que direção, entre as duas principais visões estratégicas acima referidas e sob que tipo de enquadramento, deve a NATO continuar o seu caminho é um tópico central de discussão que a revisão do conceito não poderá deixar de tratar. Se para alguns o processo de caminhada na linha da “visão globalizante” não está terminado, para outros avançou-se mais do que seria desejável, estando em risco o desaparecimento dos últimos vestígios da sua caracterização como aliança militar de defesa coletiva.

O que interessa a Portugal defender? Em termos de composição é certamente a visão dos “moderados”, que prefere a Aliança restrita à dimensão regional, como a que terá melhores condições de conservar a coesão interna. Quanto a áreas prioritárias de intervenção, as vozes que se têm feito ouvir referem sobretudo o Mediterrâneo e o Atlântico Sul. O Mediterrâneo é consensual e já objeto de várias iniciativas da OTAN; o Atlântico Sul é uma ideia recuperada de anterior tentativa portuguesa de colocação desse espaço na área de interesse estratégico da OTAN mas que não ganhou dinâmica. Como jogará esta preferência no conjunto variado de estratégias próprias postas de novo em jogo pela oportunidade de revisão do conceito? Se o pretender, Portugal terá ocasião de testar a receptividade que este assunto merecerá, no âmbito das consultas que se iniciarão brevemente; talvez haja um novo interesse por esta ideia agora que o processo de globalização está a empurrar a distribuição de poderes também para o Sul e vão surgindo outros sinais de interesse em dar importância à área, nomeadamente a inesperada iniciativa de sinal contrário para a criação de uma “OTAN” do Sul, que surgiu na II Cimeira entre a América do Sul e África.


Que compromisso?

A partir do momento em que a OTAN decidiu estabelecer uma forma de relacionamento especial com os países do chamado “Grupo de Contato” - Austrália, Nova Zelândia, Coreia do Sul e Japão - ficou claro que existe uma preferência pelo caminho da “globalização”. No entanto, o modelo final que esse percurso conduzirá é um ponto em aberto que será provavelmente gerido em função da maior ou menor resistência que a chamada “visão moderada” oferecer.

Não é de esperar, em qualquer caso, que o desfecho final das discussões que se iniciarão após o atual período de reflexão, no início do ano, difira substancialmente do que se encontra previsto no conceito estratégico de 1999 e na Comprehensive Political Guidance de 2006. Por outras palavras, a porta da continuação da transformação da Aliança vai manter-se aberta mas sem definir os seus exatos contornos, sobre os quais, aliás, também não há ideias firmes e claras.

Madeleine Albright já deu a deixa para esse desfecho quando, logo na abertura dos trabalhos, perspetivou a revisão do conceito mais numa linha de ajustamento do que de reinvenção («the new concept sould be less a reinvention than a refinement»).


O futuro

Sendo assim, e tudo indica que será, por algum tempo mais, o caminho a seguir continuará sob discussão, na procura de um encontro de posições ou de um compromisso. Três aspectos principais condicionarão a evolução do processo.

Primeiro, a manutenção do Tratado do Atlântico Norte como quadro de referência, que não está sob discussão, talvez não dê a margem de manobra que seria necessária para concretizar a “visão globalizante”. Aliás, esta via contraria, senão impede, a continuação da caracterização da OTAN como aliança militar de defesa coletiva.

Segundo, o interesse comum na preservação do insubstituível potencial que a OTAN continua a representar como instrumento essencial para agregar os esforços políticos, diplomáticos e militares - americanos e europeus - na defesa da paz e da segurança no mundo vai pesar positivamente na procura de um consenso ou, pelo menos, ajudar a evitar qualquer rotura.

Terceiro, não obstante o referido anteriormente, é pouco provável que os EUA se conformem em restringir o emprego do enorme potencial político, diplomático, econômico e militar da OTAN a uma zona que desfruta de uma situação de paz e estabilidade. Vai-se manter a pressão da concepção globalizante, sendo a sua concretização, na minha perspectiva, apenas uma questão de tempo.

O que resultará da interação entre estas três condicionantes ficará em grande parte dependente de aspectos práticos, nomeadamente da Europa continuar ou não a resistir a dotar-se de um instrumento militar útil, capaz de ser utilizado no exterior (deployable and sustainable).

Se os apoios de que os EUA necessitam, perante a diversificação e crescimento dos desafios que têm pela frente, todos fora da Europa, não estiverem disponíveis no Velho Continente então terão que ser procurados noutras regiões, eventualmente com coligações de ocasião em vez da coligação permanente. Nestas condições, que levarão a um crescente desinteresse americano pela Aliança, a manutenção da OTAN como aliança militar de defesa coletiva, exclusivamente voltada para a segurança de uma zona que já tem segurança, esfumar-se-á lenta mas inexoravelmente em favor de algo diferente que então pouco respeitará diretamente aos europeus.

Poderá pensar-se que o desafio que os europeus têm pela frente, nestas circunstâncias, é de escolherem entre evitar o desfecho anterior ou ficarem confrontados com a necessidade de encontrar uma resposta interna para o vazio na defesa da integridade territorial da Europa que essa situação criará, por falta de uma organização que a assuma. Mesmo que a possibilidade de ameaças nesse campo continue a ser remota, para os europeus será difícil voltar atrás depois de se terem habituada a viver num sistema de defesa coletiva.

O desafio, no entanto, não é de escolha. É de conseguir harmonizar os caminhos da OTAN e do componente de defesa da União Europeia de uma forma que garanta a conservação de um saudável relacionamento transatlântico, isto é, útil para ambas as partes.

Refiro-me, por um lado, à evolução da OTAN para o papel global que a administração americana pretende e no qual a União Europeia terá sempre um papel essencial. Por outro lado, à evolução da Política Comum de Segurança e Defesa Europeia, tendo em conta que é esta última, pela própria natureza do processo de integração política da União Europeia, que está primariamente destinada, embora não o admitindo formalmente, a organizar as questões de segurança europeia, inclusivamente, num extremo, a sua defesa colectiva.

Não sendo já possível dissociar estes dois caminhos, nem quanto à forma como evoluirão nem quanto ao seu destino final, qualquer que seja o tempo que demore a estabilização da situação, não faz sentido discutir o novo conceito estratégico da OTAN sem paralelamente ponderar sobre o caminho a seguir na União Europeia.

É o que está implícito na pergunta que faz o título deste artigo. Vai longe o tempo em que se concordou que a Identidade de Segurança e Defesa Europeia seria para construir “dentro” da OTAN; principalmente agora que vai haver Tratado de Lisboa.


Fonte: Jornal Defesa e Relações Internacionais

Note do Blog: Matéria muito interessante deste jornal português, a Otan esta passando por um processo de redefinição do papel muito importante. E vale lembrar, como inclusive foi citado, que os países do Atlântico Sul estudam a criação de uma aliança similar a OTAN.